《財(cái)經(jīng)》記者白兆東/文李恩樹/編輯
2018年1月，陜西延安迎來入冬首場(chǎng)大雪，氣溫驟降至零下13攝氏度。在延安志丹縣杏河鎮(zhèn)王圪坨村，連綿起伏的高山被積雪覆蓋。延安久久光電有限公司（下稱“久久公司”）在這里實(shí)施的10兆瓦光伏電站已初具規(guī)模，連片的鋼支架布滿山坡，豎立在雪地里，但只有少量安裝了光伏板組件。
陜西省獲批的光伏扶貧項(xiàng)目全部落戶延安市，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于資金籌措遇阻，導(dǎo)致部分光伏扶貧項(xiàng)目停滯不前。
村級(jí)光伏電站項(xiàng)目在實(shí)施過程中問題頻現(xiàn)，一些項(xiàng)目不僅涉嫌層層分包，在具體實(shí)施中也暴露出未批先建等問題。
扶貧項(xiàng)目落地延安
久久公司負(fù)責(zé)實(shí)施的光伏項(xiàng)目，設(shè)計(jì)規(guī)模為10兆瓦，總投資約8000萬元，屬于國(guó)家第一批光伏扶貧項(xiàng)目，負(fù)責(zé)幫扶342戶貧困戶（每戶3000元），系當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)工程。未承想，項(xiàng)目因種種原因停滯。
2016年3月23日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家能源局、國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》（下稱《意見》），決定在全國(guó)具備光伏建設(shè)條件的貧困地區(qū)實(shí)施光伏扶貧工程。
《意見》說明，光伏發(fā)電清潔環(huán)保，技術(shù)可靠，收益穩(wěn)定，既適合建設(shè)戶用和村級(jí)小電站，也適合建設(shè)較大規(guī)模的集中式電站,還可以結(jié)合農(nóng)業(yè)、林業(yè)開展多種“光伏+”應(yīng)用。
光伏扶貧電站是以扶貧為目的，在具備光伏扶貧實(shí)施條件的地區(qū)，利用政府性資金投資建設(shè)光伏電站，其產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，全部收益用于扶貧。
2016年10月17日，國(guó)家能源局和國(guó)務(wù)院扶貧辦下達(dá)首批光伏扶貧項(xiàng)目，共涉陜西、甘肅等14個(gè)省約2萬個(gè)貧困村，可為約55萬個(gè)建檔立卡貧困戶每年每戶增收不低于3000元。
《意見》指出，中東部土地資源缺乏地區(qū)，可以村級(jí)光伏電站為主（含戶用），西部和中部土地資源豐富的地區(qū)，可建設(shè)適度規(guī)模集中式光伏電站。
據(jù)延安市發(fā)改委相關(guān)文件顯示，考慮到“延安革命老區(qū)”因素，陜西省光伏扶貧項(xiàng)目全部落戶延安市。其中，村級(jí)光伏電站共計(jì)65.771兆瓦，幫扶9500貧困戶，集中式地面電站共計(jì)200.52兆瓦，幫扶6948貧困戶。
2016年11月1日，延安市政府召開光伏扶貧項(xiàng)目推進(jìn)工作會(huì)，安排部署全市第一批光伏扶貧項(xiàng)目的落實(shí)和推進(jìn)工作。會(huì)議要求，各區(qū)縣成立光伏扶貧工作小組，制定具體實(shí)施方案，確保2017年10月底前，完成266兆瓦光伏發(fā)電設(shè)備安裝、調(diào)試和并網(wǎng)發(fā)電工作。
上述《意見》規(guī)定，對(duì)村級(jí)光伏電站（含戶用），可由縣級(jí)政府統(tǒng)一選擇承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理或技術(shù)服務(wù)的企業(yè)，鼓勵(lì)通過招標(biāo)或其他競(jìng)爭(zhēng)性比選方式公開選擇。縣級(jí)政府可委托運(yùn)維企業(yè)對(duì)全縣范圍內(nèi)村級(jí)光伏電站（含戶用）的工程設(shè)計(jì)、施工進(jìn)行統(tǒng)一管理。
就村級(jí)光伏扶貧項(xiàng)目，延安市政府委托當(dāng)?shù)貒?guó)企延安能源化工（集團(tuán)）有限責(zé)任公司（下稱“延安能源集團(tuán)”）擔(dān)任運(yùn)維企業(yè)。延安能源集團(tuán)成立于2014年，是經(jīng)延安市委、市政府批準(zhǔn)組建的國(guó)有獨(dú)資公司，以煤電、化工、天然氣為主要產(chǎn)業(yè)。
隨即，延安能源集團(tuán)全資注冊(cè)成立延安能源光伏扶貧有限公司（下稱“延能扶貧公司”），專門負(fù)責(zé)實(shí)施光伏扶貧項(xiàng)目。
涉嫌多層分包
工商資料顯示，2017年3月1日，延能扶貧公司注冊(cè)成立，注冊(cè)資本為1億元。
公司成立一個(gè)多月后，委托西安一家招標(biāo)代理公司，就延安“54.361兆瓦光伏扶貧村級(jí)電站項(xiàng)目EPC總承包工程”進(jìn)行招標(biāo)。
據(jù)延能扶貧公司相關(guān)文件，招標(biāo)的54.361兆瓦光伏扶貧項(xiàng)目，涉及延安市七個(gè)縣區(qū)。此后，延能扶貧公司又接管其他公司的40兆瓦光伏項(xiàng)目，規(guī)模隨之?dāng)U大。
北京嘉寓門窗幕墻股份有限公司（下稱“嘉寓股份”，300117.SZ）和新疆乾元坤宇電力工程有限公司組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，后中標(biāo)。據(jù)工商資料，嘉寓股份于1987年1月5日注冊(cè)成立，法定代表人為田新甲，經(jīng)營(yíng)范圍為制造金屬門窗、防火門等，承包建筑幕墻設(shè)計(jì)、安裝等。
對(duì)于工程中標(biāo)后的分包行為，國(guó)家有嚴(yán)格規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第48條規(guī)定，中標(biāo)人按照合同約定或者經(jīng)招標(biāo)人同意，可以將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成。但接受分包的人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，并不得再次分包。此外，中標(biāo)人就分包項(xiàng)目向招標(biāo)人負(fù)責(zé)；接受分包的人就分包項(xiàng)目承擔(dān)連帶責(zé)任。
也就是說，分包行為的限制條件包括：一是為防止某些中標(biāo)人在拿到工程項(xiàng)目后以分包的名義倒手轉(zhuǎn)讓，損害招標(biāo)人利益，強(qiáng)調(diào)中標(biāo)項(xiàng)目的主體性。關(guān)鍵性工作必須由中標(biāo)人自行完成，不得分包；二是分包只能進(jìn)行一次。
《財(cái)經(jīng)》記者獲得的相關(guān)材料顯示，嘉寓股份組成的聯(lián)合體中標(biāo)該項(xiàng)目后，將光伏項(xiàng)目分包（包括主體工作）給陜西華宇消防科技有限公司（下稱“陜西華宇”）；而陜西華宇又將部分工程勘察、地基檢測(cè)等工作分包給陜西九重新能源開發(fā)有限公司（下稱“陜西九重”）。陜西華宇2016年2月23日在西安注冊(cè)成立，注冊(cè)資本5000萬元，法定代表人王舞燕。按照該公司登記辦公地址，無法找到該公司，該公司的電話也無人接聽。
《財(cái)經(jīng)》記者獲得的一份陜西九重與珠海興業(yè)新能源科技有限公司的結(jié)算協(xié)議顯示，陜西九重還從后者分包到一些勞務(wù)工作。
對(duì)于光伏項(xiàng)目分包問題，陜西九重相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該公司后來已從光伏項(xiàng)目撤離。延安能源集團(tuán)和嘉寓股份也不予置評(píng)。
一位業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，嘉寓股份以7.37元/瓦中標(biāo)，在業(yè)內(nèi)屬于較高價(jià)格，如果以低價(jià)分包，差價(jià)利潤(rùn)誘人。
知情人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，嘉寓股份中標(biāo)后，采購(gòu)的是山東潤(rùn)峰集團(tuán)的光伏板?！敦?cái)經(jīng)》記者在延安一處項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，被安裝的光伏產(chǎn)品標(biāo)識(shí)顯示，山東潤(rùn)峰集團(tuán)生產(chǎn)的265瓦多晶硅光伏板組件，光電轉(zhuǎn)換率為16.3％。
延能扶貧公司標(biāo)書明確，本工程項(xiàng)目主要設(shè)備采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行國(guó)家發(fā)改委等八部委發(fā)布的《能效“領(lǐng)跑者”制度實(shí)施方案》中先進(jìn)技術(shù)要求，符合中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心CQC認(rèn)證、鑒衡認(rèn)證“領(lǐng)跑者”的光伏發(fā)電產(chǎn)品。根據(jù)國(guó)家能源局2015年6月1日發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意見》，光伏組件“領(lǐng)跑者”先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)品，多晶硅電池組件光電轉(zhuǎn)換效率要達(dá)到16.5％以上。
對(duì)此，延安能源集團(tuán)內(nèi)部人士解釋稱，由于工期有嚴(yán)格要求，市場(chǎng)上符合標(biāo)準(zhǔn)的光伏板組件嚴(yán)重缺貨，為了趕工期遂選用265瓦光伏板。在后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施過程中，逐漸選用轉(zhuǎn)換率較高的產(chǎn)品，以此彌補(bǔ)前期產(chǎn)品的缺陷。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，如果選用符合“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)的280單晶硅光伏板，價(jià)格為3.1元/瓦，和2.8元/瓦的265瓦光伏板相比，每兆瓦差價(jià)在30萬元左右。轉(zhuǎn)換率更高的光伏板價(jià)格越高，采用265瓦光伏板組件利潤(rùn)越可觀。
環(huán)評(píng)缺失與工程反復(fù)
2017年12月8日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布該年三季度重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2017年9月底，延安能源集團(tuán)光伏扶貧等12個(gè)建設(shè)項(xiàng)目在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)等前期環(huán)境保護(hù)手續(xù)的情況下，違規(guī)開工建設(shè)。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，光伏電站項(xiàng)目在前期開發(fā)階段即需要具備資質(zhì)單位勘察制作環(huán)評(píng)表，并交當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門批復(fù)，項(xiàng)目選址、氣候條件均是其中勘察要素。未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。
據(jù)了解，當(dāng)年6月，延安能源集團(tuán)1兆瓦光伏扶貧項(xiàng)目在延安市寶塔區(qū)開建，原計(jì)劃兩個(gè)月的工期，后因項(xiàng)目選址不當(dāng)，屢次遭遇大風(fēng)將光伏板吹倒，被迫拆除。該項(xiàng)目施工負(fù)責(zé)人介紹，其從陜西九重手中接活，負(fù)責(zé)施工，項(xiàng)目拆除亦與環(huán)評(píng)缺失相關(guān)。峁圪垯土特產(chǎn)市場(chǎng)地理位置特殊，三面環(huán)山，加之光伏板支架在房頂加固受限，市場(chǎng)出口恰好是風(fēng)口，特殊天氣易形成龍卷風(fēng)，只能被迫拆除。
一位業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，不經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)勘察設(shè)計(jì)，盲目施工很可能出問題。設(shè)計(jì)時(shí)要考慮到永久荷載、風(fēng)荷載、雪荷載、溫度荷載對(duì)光伏組件和建筑物的影響，根據(jù)參數(shù)進(jìn)行加固施工，才能保證光伏組件安全。
延安其他縣市也出現(xiàn)類似情況。在宜川縣交里鄉(xiāng)赤良村和南嶺村，有延安能源集團(tuán)實(shí)施的6兆瓦光伏項(xiàng)目，項(xiàng)目施工負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，施工過程中，未見環(huán)評(píng)報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)等手續(xù)。從開工到中途停工，都是根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，一邊施工一邊進(jìn)行調(diào)整。
對(duì)此，延安能源集團(tuán)內(nèi)部人士稱，在宜川縣交里鄉(xiāng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，確實(shí)存在選址不當(dāng)問題。為保證后續(xù)項(xiàng)目的質(zhì)量，宜川縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局重新進(jìn)行選址，后續(xù)項(xiàng)目在有序推進(jìn)。
就環(huán)評(píng)手續(xù)問題，寶塔區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、宜川縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、延安市環(huán)保局均未對(duì)《財(cái)經(jīng)》予以明確回復(fù)。
知情人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，延安市政府對(duì)工期要求很緊。延安能源集團(tuán)于2017年3月成立延能扶貧公司，政府要求5月項(xiàng)目全部開工，并要求全市所有光伏扶貧項(xiàng)目在當(dāng)年10月底完成發(fā)電設(shè)備安裝、調(diào)試和并網(wǎng)發(fā)電工作。
此前的2017年2月27日，延安市發(fā)改委就下發(fā)督促通知，對(duì)全市光伏扶貧項(xiàng)目進(jìn)行月督促、月通報(bào)，同時(shí)將督促報(bào)告上報(bào)延安市委、市政府。督促通知提及，經(jīng)與國(guó)家能源局對(duì)接，光伏扶貧項(xiàng)目在2017年6月30日前建成投運(yùn)的，執(zhí)行0.88元/千瓦時(shí)電價(jià)，而在6月30日以后投運(yùn)的項(xiàng)目，將執(zhí)行0.75元/千瓦時(shí)電價(jià)。因此，為保證電站效益最大化，各項(xiàng)目單位務(wù)必加快建設(shè)進(jìn)度。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，通常約定工期為六個(gè)月，除非施工隊(duì)富有經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)圖紙和進(jìn)場(chǎng)電器設(shè)備到位，四個(gè)月也可以完工。
資金短缺與責(zé)任歸屬
2016年10月17日，國(guó)家能源局會(huì)同國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《下達(dá)第一批光伏扶貧項(xiàng)目的通知》（下稱《通知》），并下達(dá)總規(guī)模516萬千瓦光伏扶貧項(xiàng)目。其中，給與陜西省的份額為266.29兆瓦。
根據(jù)《意見》，地方政府可整合產(chǎn)業(yè)扶貧和其他相關(guān)涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌解決光伏扶貧工程建設(shè)資金問題。對(duì)村級(jí)光伏電站，貸款部分可由省扶貧資金給予貼息，貼息年限和額度按扶貧貸款有關(guān)規(guī)定由各地統(tǒng)籌安排。集中式電站則由地方政府指定的投融資主體與商業(yè)化投資企業(yè)共同籌措資本金，其余資金由國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主提供優(yōu)惠貸款。同時(shí)，也鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)積極參與光伏扶貧工程投資、建設(shè)和管理。
對(duì)運(yùn)維企業(yè)而言，可依據(jù)法律和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定，在村級(jí)光伏電站的管理和技術(shù)服務(wù)費(fèi)用中提取收益。
延安多位官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，為按期完成光伏扶貧項(xiàng)目，各縣與多家銀行召開協(xié)調(diào)會(huì)，而金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款有自己的規(guī)定，未能從銀行獲得資金支持。
截至2018年2月底，志丹縣和吳起縣23兆瓦集中式地面光伏電站，因資金籌措遇阻，基本處于爛尾狀態(tài)。2017年5月13日，延安市發(fā)改委對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)問題進(jìn)行通報(bào)，通報(bào)對(duì)象是各縣區(qū)政府和延安能源集團(tuán)，反映主要問題就是資金籌措困難——由民營(yíng)企業(yè)承建的吳起縣、志丹縣、延長(zhǎng)縣、甘泉縣的四個(gè)項(xiàng)目（總?cè)萘繛?0兆瓦），貸款全部未能落實(shí)。
這份通報(bào)還要求各縣區(qū)的光伏扶貧項(xiàng)目，必須在2017年10月底前全部建成，按時(shí)限倒排工期、明確責(zé)任，并建議市委、市政府啟動(dòng)約談機(jī)制，對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施過慢的縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。
承接了延安部分集中式電站工程的久久公司負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，10兆瓦扶貧項(xiàng)目獲批后，當(dāng)時(shí)心里很有信心，后來到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行志丹支行（下稱“志丹支行”）對(duì)接貸款事宜，銀行負(fù)責(zé)人說可以貸款，需提供相應(yīng)的資料。為了符合農(nóng)發(fā)行對(duì)放貸企業(yè)實(shí)收注冊(cè)資本金過1億元的要求，公司最初注冊(cè)資本金還由原來8000萬元提高至1.1億元。但久久公司按照要求提交后，志丹支行卻無下文。
再次詢問后，志丹支行解釋說最近出臺(tái)了新辦法，等具體方案出來后再辦理貸款，此后又說要征求市行意見，結(jié)果市行說具體由支行負(fù)責(zé)，后來一直沒有消息。
志丹支行負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，久久公司是咨詢過貸款業(yè)務(wù)，因?yàn)樵摴静粚儆趪?guó)有企業(yè)，也不屬于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)。原則上不支持民營(yíng)企業(yè)。
現(xiàn)行擔(dān)保法禁止地方政府為企業(yè)融資提供擔(dān)保（經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外）。
關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）明確：金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。
根據(jù)《意見》規(guī)定，國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為光伏扶貧工程提供優(yōu)惠貸款，根據(jù)資金來源成本情況在央行同期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上適度下浮，鼓勵(lì)其他銀行以及社保、保險(xiǎn)、基金等資金在獲得合理回報(bào)的前提下為光伏扶貧項(xiàng)目提供低成本融資。
《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行光伏扶貧貸款管理辦法（試行）》第6條關(guān)于借款人條件的規(guī)定是，混合所有制企業(yè)作為借款人時(shí)，其民營(yíng)企業(yè)股東，或借款人為民營(yíng)企業(yè)的，需上一年末和最近月份資產(chǎn)負(fù)債率70％以內(nèi)、實(shí)收資本在1億元以上（含）、信用等級(jí)在AA一級(jí)以上（含）、連續(xù)三年盈利且經(jīng)營(yíng)狀況良好。
《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，延安多家實(shí)施光伏項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)，都是針對(duì)項(xiàng)目新成立的公司，連續(xù)三年盈利、成立超過三年的企業(yè)屈指可數(shù)。因此貸款難的公司并非延安久久一家，多家企業(yè)均未能貸到款。
久久公司負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，向志丹支行貸款失敗后，又通過政府協(xié)調(diào)與商業(yè)銀行對(duì)接，結(jié)果也未能如愿。而項(xiàng)目前期投入巨大，若不能繼續(xù)推進(jìn)，前期投入等于打了水漂，最后通過一家擔(dān)保公司進(jìn)行融資，僅擔(dān)保費(fèi)就是3％，最終的融資成本接近10％。
業(yè)內(nèi)人士分析，10兆瓦光伏項(xiàng)目，總投入約8000萬元，如果按照中長(zhǎng)期4.9％利率下浮10％能貸到款，企業(yè)投入資金還能收回。如果融資成本過高，企業(yè)基本上能維持正常運(yùn)行，但收回巨額投資很難。
國(guó)內(nèi)知名光伏企業(yè)高管告訴《財(cái)經(jīng)》記者，10兆瓦集中式光伏項(xiàng)目，使用高質(zhì)量光伏組件每年最高可發(fā)電1500萬瓦，按照目前上網(wǎng)電價(jià)0.75元計(jì)算，每年總收入1120萬元。如果按商業(yè)銀行利率融資，除了全年運(yùn)行成本，再支付貧困戶約100萬元/年，企業(yè)利潤(rùn)所剩無幾。
2018年4月24日，國(guó)家能源局在北京舉行新聞發(fā)布會(huì)，新能源和可再生能源司副司長(zhǎng)李創(chuàng)軍對(duì)3月26日新出臺(tái)的《光伏扶貧電站管理辦法》進(jìn)行解讀。該《辦法》共20條，其中明確光伏扶貧電站建設(shè)主體，今后村級(jí)扶貧電站由政府出資建設(shè)完成，且不允許貸款，地方政府承擔(dān)光伏扶貧開發(fā)建設(shè)的主體責(zé)任。保證扶貧電站公益性質(zhì)，地方有錢就干，有多少錢干多少事。
就在《辦法》印發(fā)之前，4月4日，因存在招標(biāo)價(jià)格虛高、承建主體實(shí)力不強(qiáng)和選用產(chǎn)品過于繁雜問題，山西省光伏扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也發(fā)布“緊急通知”，要求村級(jí)扶貧電站建設(shè)要做到“終身監(jiān)測(cè)、終身運(yùn)維、終身追責(zé)”。
