一、深刻認(rèn)識(shí)大力發(fā)展可再生能源的重大意義
目前，全球可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)展可再生能源已成為許多國(guó)家推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容和應(yīng)對(duì)氣候變化的重要途徑。站在“十四五”開(kāi)局的窗口期，要進(jìn)一步深化對(duì)可再生能源的認(rèn)識(shí)，形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，保持戰(zhàn)略定力，加快可再生能源高比例、高質(zhì)量發(fā)展。
一是完成碳減排國(guó)際承諾的有力保障。2020年9月22日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平同志在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話時(shí)表示，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。加大可再生能源發(fā)展力度，提高投資強(qiáng)度，進(jìn)一步提升綠色清潔電力在全社會(huì)用電量中的比重，是完成這一莊嚴(yán)承諾的重要保障。
二是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。能源短缺以及化石能源利用過(guò)程帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題，成為制約生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。幾年以前，全國(guó)霧霾頻發(fā)，對(duì)全國(guó)人民的身體健康帶來(lái)重要影響，保護(hù)綠水青山和藍(lán)天白云的觀念已經(jīng)深入人心。大力發(fā)展可再生能源，降低煤炭消費(fèi)帶來(lái)的大氣環(huán)境影響，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的必然選擇。
三是保障國(guó)家能源安全的重要途徑。雖然近年來(lái)可再生能源發(fā)展迅速，但化石能源依然是我國(guó)能源消費(fèi)的主要方式，主導(dǎo)地位沒(méi)有改變。2019年我國(guó)石油進(jìn)口量約5億噸，天然氣9656萬(wàn)噸，煤炭3億噸，同比分別增長(zhǎng)9.5%、6.9%、6.3%，其中油、氣對(duì)外依賴度分別達(dá)到72%和43%。只有大力發(fā)展可再生能源，不斷降低一次能源對(duì)外依存度，最大程度實(shí)現(xiàn)能源自給，才能保障國(guó)家能源安全。
四是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的自然規(guī)律。傳統(tǒng)煤電受燃料價(jià)格波動(dòng)影響發(fā)電成本不穩(wěn)定，而可再生能源隨著技術(shù)進(jìn)步成本不斷降低。目前，陸上風(fēng)電和光伏在全國(guó)大部分地區(qū)都能實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，已具備和傳統(tǒng)能源競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，未來(lái)發(fā)電成本將逐步低于傳統(tǒng)煤電。大力發(fā)展可再生能源，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，特別是在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，以可再生能源帶動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是全國(guó)人民的自然選擇。
二、可再生能源發(fā)展存在的問(wèn)題不容忽視
近年來(lái)，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)生了很大變化，也取得了舉世矚目的成績(jī)。裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量穩(wěn)居全球首位;設(shè)備制造產(chǎn)業(yè)異軍突起，技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步取得突破;建設(shè)造價(jià)逐年下降，運(yùn)營(yíng)維護(hù)水平顯著提高;“三北”地區(qū)限電問(wèn)題正在逐步解決中;海上風(fēng)電發(fā)展突破技術(shù)瓶頸，發(fā)展進(jìn)入快車道等等。在看到大好成績(jī)的同時(shí)，也要清楚認(rèn)識(shí)到當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在許多問(wèn)題，而且有些問(wèn)題十分嚴(yán)重，處理不好將會(huì)影響未來(lái)中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
一是新的補(bǔ)貼政策將導(dǎo)致存量項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)陷入困境。由于電價(jià)退坡不夠及時(shí)、部分電價(jià)附加長(zhǎng)期少征未征、一些省區(qū)超規(guī)劃發(fā)展等多重因素，造成國(guó)家基金補(bǔ)貼出現(xiàn)嚴(yán)重缺口。近日國(guó)家財(cái)政部發(fā)布新的政策，按照合理利用小時(shí)數(shù)鎖定項(xiàng)目補(bǔ)貼額上限，超出部分只能按燃煤標(biāo)桿電價(jià)結(jié)算。這對(duì)于存量和正在建設(shè)的帶補(bǔ)貼項(xiàng)目影響重大。特別是早年投產(chǎn)的陸上老項(xiàng)目和海上風(fēng)電項(xiàng)目，由于建設(shè)成本高昂，項(xiàng)目業(yè)主在前期階段都是按照全電量補(bǔ)貼進(jìn)行測(cè)算，新的政策將導(dǎo)致項(xiàng)目收益大幅下滑，甚至直接造成虧損。盡管此舉大幅減少了國(guó)家補(bǔ)貼的額度，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性解決補(bǔ)貼拖欠的問(wèn)題，可再生能源存量項(xiàng)目將面臨收益減少和現(xiàn)金流緊張的雙重困難。
二是資源配置中存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。2013年，國(guó)家能源局將風(fēng)電審批權(quán)下放到地方，部分地方政府擁有資源分配權(quán)后，把風(fēng)、光資源當(dāng)成與企業(yè)談條件的重要砝碼。通過(guò)“產(chǎn)業(yè)換資源”的方式，拉動(dòng)本地投資，提高稅收和GDP。特別是海上風(fēng)電的情況愈加突出，一些沿海地區(qū)地方政府直接要求開(kāi)發(fā)企業(yè)引進(jìn)制造業(yè)。這種地方保護(hù)性質(zhì)的做法嚴(yán)重危害可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)企業(yè)不能自主選擇最優(yōu)機(jī)型、制造企業(yè)無(wú)法進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)以及制造業(yè)重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，造成產(chǎn)能過(guò)剩和資源浪費(fèi)。
三是警惕風(fēng)電市場(chǎng)非理性競(jìng)爭(zhēng)。由于平價(jià)上網(wǎng)的預(yù)期，風(fēng)電開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，風(fēng)電設(shè)備和工程低價(jià)中標(biāo)模式凸顯出嚴(yán)重的弊端，已逐漸引發(fā)非理性競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。風(fēng)機(jī)制造企業(yè)為了搶占市場(chǎng)，不得不大幅度壓縮設(shè)備投標(biāo)報(bào)價(jià)。雖然2020年的“搶裝潮”抬高了設(shè)備的整體價(jià)格，但“十四五”期間行業(yè)發(fā)展將進(jìn)入平穩(wěn)期，要警惕設(shè)備價(jià)格可能再次進(jìn)入非理性降低軌道，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能退出產(chǎn)業(yè)或者流向利潤(rùn)較高的海外市場(chǎng)。
四是技術(shù)創(chuàng)新時(shí)間不足恐帶來(lái)技術(shù)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。大容量機(jī)組技術(shù)的研發(fā)，高塔筒、長(zhǎng)葉片、新材料的技術(shù)應(yīng)用，生產(chǎn)線的升級(jí)革新等，都需要一定的時(shí)間。激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境會(huì)導(dǎo)致整機(jī)廠家因?yàn)槭袌?chǎng)生存壓力而降低創(chuàng)新動(dòng)力和投入，只求加快產(chǎn)品上市節(jié)奏，新產(chǎn)品新技術(shù)應(yīng)用和考驗(yàn)時(shí)間不足，將會(huì)放大機(jī)組技術(shù)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題可能會(huì)引發(fā)批量性事故，后果不堪設(shè)想。
五是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已成為風(fēng)電發(fā)展的共同責(zé)任。最近幾年，在我國(guó)植被覆蓋較好的中、東、南部地區(qū)，部分風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)造成了一定程度的生態(tài)損壞，已有多個(gè)省份因此暫停發(fā)展風(fēng)電。國(guó)家已明文禁止使用重點(diǎn)林區(qū)林地開(kāi)發(fā)風(fēng)電。隨著新發(fā)展理念的深入人心，未來(lái)各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求會(huì)更加嚴(yán)格，風(fēng)電開(kāi)發(fā)企業(yè)將承擔(dān)更大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任。
六是海上風(fēng)電“集中式爆發(fā)”開(kāi)發(fā)模式不可取。2018年5月，國(guó)家能源局公布競(jìng)價(jià)上網(wǎng)政策(47號(hào)文件)以來(lái)，部分地方政府為搶電價(jià)，出現(xiàn)集中核準(zhǔn)海上風(fēng)電項(xiàng)目的情況。這種發(fā)展并非來(lái)源于短期內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)的突破和成本的下降，而是由于政策的變化，這些核準(zhǔn)項(xiàng)目的成熟度、建設(shè)條件是否都能落實(shí)存在很大的疑問(wèn)。同時(shí)，為了迎合海上風(fēng)電大規(guī)模開(kāi)發(fā)，各風(fēng)機(jī)制造廠商都在加快推出6MW及以上大容量機(jī)型，目前大多數(shù)處于樣機(jī)試驗(yàn)階段，設(shè)備穩(wěn)定性、發(fā)電量水平等還有待市場(chǎng)考驗(yàn)。
三、“十四五”規(guī)劃目標(biāo)及相關(guān)建議
經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展和積累，可再生能源技術(shù)已經(jīng)成熟，“十四五”將是大規(guī)模發(fā)展的重要機(jī)遇期。“十四五”規(guī)劃不僅僅是一個(gè)數(shù)字，更是一個(gè)市場(chǎng)指引，會(huì)影響開(kāi)發(fā)企業(yè)、設(shè)備制造企業(yè)、零部件供應(yīng)商等全產(chǎn)業(yè)鏈以及銀行、券商等金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展策略。因此，既要保證市場(chǎng)發(fā)展需求，又能保證電量消納。在不加重限電形勢(shì)的前提下，要不斷擴(kuò)大非水可再生能源發(fā)展規(guī)模，進(jìn)一步提升非水可再生能源發(fā)電量占比，將原來(lái)設(shè)定的2030年非化石能源占一次能源的比重達(dá)20%的目標(biāo)提前到2025年實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，風(fēng)電和光伏都要在國(guó)家可再生能源發(fā)展規(guī)劃和電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)下有序發(fā)展，不能盲目冒進(jìn)，風(fēng)電每年新增不少于3000萬(wàn)千瓦、光伏5000萬(wàn)千瓦左右為宜。
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，提出以下幾點(diǎn)建議：
一是科學(xué)合理解決存量項(xiàng)目補(bǔ)貼陳欠問(wèn)題。過(guò)去的風(fēng)電和光伏項(xiàng)目二十年經(jīng)營(yíng)年限是文件確定的，電價(jià)(含補(bǔ)貼)也是政府批準(zhǔn)的，這本身就是國(guó)家契約，不能任意改變。高于合理利用小時(shí)數(shù)的發(fā)電量不予補(bǔ)貼，將阻礙技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的提升，影響可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，財(cái)政部等部門(mén)指望減少補(bǔ)貼總額以緩解當(dāng)前缺口大的壓力，是治標(biāo)而不治本。解決問(wèn)題的本質(zhì)是“開(kāi)源”而非“節(jié)流”，建議適當(dāng)考慮在短期內(nèi)上調(diào)可再生能源附加標(biāo)準(zhǔn);對(duì)自備電廠等以前年度未征或少征的部分要及時(shí)足額追繳;出臺(tái)明確的政策，為可再生能源企業(yè)應(yīng)收賬款資產(chǎn)證券化創(chuàng)造條件。更為重要的是要加快啟動(dòng)綠證交易制度，三年來(lái)的綠證自愿交易規(guī)模很小，對(duì)緩解國(guó)補(bǔ)壓力杯水車薪。下一步要排除萬(wàn)難，落地可再生能源配額制，開(kāi)啟綠證強(qiáng)制交易，將國(guó)家補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化補(bǔ)貼。
二是加強(qiáng)電網(wǎng)送出擴(kuò)大本地消納。目前，電網(wǎng)接入已成為制約可再生能源加快發(fā)展的重要因素。“十四五”期間，可再生能源電量的消納應(yīng)以本地消納為主。建議加快改善“三北”地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家能源主管部門(mén)積極協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)做好電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，優(yōu)化網(wǎng)架結(jié)構(gòu)，在“三北”地區(qū)大幅度增加電量的消納。對(duì)于該地區(qū)富余可再生能源電量，要加快外送通道建設(shè)步伐，確保電網(wǎng)與電源建設(shè)規(guī)劃相匹配，實(shí)現(xiàn)電量在其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的異地消納。
三是大基地規(guī)模化開(kāi)發(fā)和分散式開(kāi)發(fā)并舉。限電嚴(yán)重的“三北”地區(qū)在“十三五”末成功迎來(lái)平穩(wěn)過(guò)渡期，預(yù)計(jì)進(jìn)入“十四五”以后，該地區(qū)整體消納水平達(dá)到國(guó)家預(yù)期(限電比例維持在5%以內(nèi))，風(fēng)電和光伏開(kāi)發(fā)重點(diǎn)將回歸“三北”地區(qū)。未來(lái)，要形成大基地與分散式開(kāi)發(fā)并重的發(fā)展格局，在“三北”地區(qū)以有實(shí)力的央企為主，在國(guó)家外送通道規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行大規(guī)模連片開(kāi)發(fā)，建成若干個(gè)3000萬(wàn)千瓦以上的可再生能源基地;中、東、南部和內(nèi)陸低風(fēng)速地區(qū)由于人口密集、土地資源有限、環(huán)保等因素，應(yīng)以分散式開(kāi)發(fā)為主，有條件的地方進(jìn)行局部集中開(kāi)發(fā)。
四是穩(wěn)妥推進(jìn)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)?？稍偕茉葱袠I(yè)主管部門(mén)要高度重視海上風(fēng)電的發(fā)展走勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，保障海上風(fēng)電平穩(wěn)有序健康發(fā)展。新出臺(tái)的全生命周期52000小時(shí)補(bǔ)貼上限政策對(duì)存量和在建海上風(fēng)電項(xiàng)目將產(chǎn)生致命性影響，如沒(méi)有新的政策接續(xù)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)停滯不前。建議海上風(fēng)電電價(jià)和補(bǔ)貼政策分“三步走”：第一步，在近期把海上風(fēng)電電價(jià)下調(diào)至0.65元/千瓦時(shí)左右(已核準(zhǔn)且在2021年內(nèi)投產(chǎn)項(xiàng)目除外);第二步，由國(guó)家補(bǔ)貼變成地方補(bǔ)貼，國(guó)家出臺(tái)政策，允許沿海省(市)在電費(fèi)附加中設(shè)立海上風(fēng)電補(bǔ)貼基金，用于本省海上風(fēng)電電量電價(jià)補(bǔ)貼;第三步，從2021年下半年開(kāi)始實(shí)行海上風(fēng)電退坡機(jī)制，每年下調(diào)海上風(fēng)電電價(jià)4-5分/千瓦時(shí)，力爭(zhēng)到2025年底實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)。
五是注重項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展。建議各開(kāi)發(fā)企業(yè)高度重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在風(fēng)電場(chǎng)和光伏電站開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，高度樹(shù)立大局意識(shí)、環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)施工單位的監(jiān)督力度，嚴(yán)禁破壞施工和野蠻施工，做到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和植被恢復(fù)同步，切實(shí)履行好社會(huì)責(zé)任。
六是避免風(fēng)電產(chǎn)業(yè)再次出現(xiàn)“搶裝潮”。在我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，由于政策的突然變化，一共出現(xiàn)了三次行業(yè)搶裝。第一次是2015年底以后標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)，第二次是正在經(jīng)歷的2020年底以后陸上風(fēng)電補(bǔ)貼取消，第三次是即將到來(lái)的2021年底以后海上風(fēng)電補(bǔ)貼取消。這樣的“搶裝潮”對(duì)行業(yè)健康發(fā)展極為不利：業(yè)主單位為了加緊搶工期，有可能導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量下降;一些吊車、施工船等施工單位為了追逐利潤(rùn)坐地起價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序;某些設(shè)備制造商在搶裝年中盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，導(dǎo)致?lián)屟b年過(guò)后出現(xiàn)投資浪費(fèi)。建議國(guó)家能源主管部門(mén)加強(qiáng)行業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)律的研判，保證產(chǎn)業(yè)政策的接續(xù)性和穩(wěn)定性，避免“搶裝潮”再次發(fā)生。
七是高度重視可再生能源發(fā)電運(yùn)維工作。要明確一個(gè)概念，大力發(fā)展可再生能源追求的是電量替代而不是容量替代。雖然可再生能源項(xiàng)目的特點(diǎn)是“出生決定一生”，但隨著運(yùn)行年限的增加，機(jī)組發(fā)電性能會(huì)出現(xiàn)下滑，運(yùn)維工作的質(zhì)量是發(fā)電量的可靠保證。“十四五”期間第三方運(yùn)維團(tuán)隊(duì)的發(fā)展是大勢(shì)所趨，風(fēng)電的運(yùn)維市場(chǎng)需求會(huì)逐年增加，建議國(guó)家建立健全第三方運(yùn)維服務(wù)機(jī)制，鼓勵(lì)專業(yè)化分工和第三方運(yùn)維市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展。特別是運(yùn)維難度較大的海上風(fēng)電，要建立適合于海上風(fēng)電高質(zhì)量、高技術(shù)水平的運(yùn)維模式。業(yè)主單位和制造企業(yè)都不適宜盲目增加運(yùn)維人員，而應(yīng)將此工作交給更加專業(yè)的第三方團(tuán)隊(duì)開(kāi)展。
八是加大人才培養(yǎng)力度。目前，國(guó)內(nèi)可再生能源人才培養(yǎng)意識(shí)還不夠，未能形成系統(tǒng)的專業(yè)人才培養(yǎng)體系，國(guó)內(nèi)高校中專業(yè)、獨(dú)立的風(fēng)電研究和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)還比較少，專業(yè)人才相對(duì)匱乏。建議各業(yè)主單位和設(shè)備制造企業(yè)加強(qiáng)與985、211重點(diǎn)學(xué)校以及電力與業(yè)院校合作，增設(shè)可再生能源專業(yè)，共同培養(yǎng)可再生能源專業(yè)人才，為“十四五”以及遠(yuǎn)期行業(yè)健康發(fā)展提供支撐。
