關(guān)于對(duì)《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《光伏工作方案》）的解讀
（一）《光伏工作方案》出臺(tái)背景和起草過(guò)程？
近年來(lái)，國(guó)家能源局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略的重要論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，積極推動(dòng)新能源發(fā)展。在國(guó)家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)水平明顯提升，成本下降成效顯著。2018年底光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.74億千瓦，年發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，均居世界首位，在推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。但另一方面，光伏發(fā)電迅猛增長(zhǎng)也帶來(lái)補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大、部分地區(qū)棄光限電等問(wèn)題，需要根據(jù)發(fā)展實(shí)際和新形勢(shì)新要求，調(diào)整發(fā)展思路，完善發(fā)展政策，既要適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型要求進(jìn)一步擴(kuò)大光伏發(fā)電規(guī)模，又要處理好與電網(wǎng)消納和財(cái)政補(bǔ)貼的關(guān)系，推動(dòng)光伏發(fā)電從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
2018年下半年，國(guó)家能源局即著手與有關(guān)部門溝通研究2019年光伏建設(shè)政策思路。2019年2月中下旬，分三次組織召開了有企業(yè)，行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)、專家、媒體、金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)及省級(jí)能源主管部門參加的座談會(huì)，充分聽(tīng)取意見(jiàn)，研究完善政策思路。之后又多次召開討論會(huì)反復(fù)研究，在此基礎(chǔ)上形成《光伏工作方案》（征求意見(jiàn)稿），于4月12日通過(guò)國(guó)家能源局門戶網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見(jiàn)（4月26日截止），并委托行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)征求光伏企業(yè)意見(jiàn)。根據(jù)征求意見(jiàn)情況對(duì)《光伏工作方案》做了進(jìn)一步修改完善。5月8日國(guó)家能源局領(lǐng)導(dǎo)主持召開會(huì)議，向企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)、地方反饋征求意見(jiàn)情況，為保障政策科學(xué)有效和平穩(wěn)實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。
（二）《光伏工作方案》的政策考慮、總體思路和建設(shè)機(jī)制是什么？
今年光伏發(fā)展政策的基本考慮是“穩(wěn)、轉(zhuǎn)、改”，穩(wěn)就是穩(wěn)市場(chǎng)穩(wěn)預(yù)期，轉(zhuǎn)就是推動(dòng)光伏發(fā)電從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，改就是改革光伏發(fā)電管理機(jī)制、完善光伏發(fā)電發(fā)展政策。
總體思路是市場(chǎng)導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)。市場(chǎng)導(dǎo)向就是要落實(shí)“放管服”改革要求，能交給市場(chǎng)的就交給市場(chǎng)，必須由政府管理的也要采用市場(chǎng)化的辦法，國(guó)家不再安排光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；競(jìng)爭(zhēng)配置就是需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目（除光伏扶貧、戶用光伏外）原則上都要采取競(jìng)爭(zhēng)配置方式確定項(xiàng)目業(yè)主和電價(jià)補(bǔ)貼，國(guó)家不再給各省下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模；以收定支就是根據(jù)籌資能力確定補(bǔ)貼規(guī)模，按補(bǔ)貼規(guī)模由市場(chǎng)確定需要補(bǔ)貼的光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；分類管理就是將光伏發(fā)電項(xiàng)目分為不需要國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目和需要國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目?jī)深?，并根?jù)需要國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和補(bǔ)貼政策，分類組織實(shí)施；穩(wěn)中求進(jìn)就是要穩(wěn)市場(chǎng)穩(wěn)預(yù)期，在2018年基礎(chǔ)上保持光伏產(chǎn)業(yè)合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度，促進(jìn)光伏發(fā)電及上游制造業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
《光伏工作方案》對(duì)今后光伏發(fā)電建設(shè)管理在機(jī)制上做了調(diào)整，具體講可以概括為“六個(gè)定”，即財(cái)政部門定補(bǔ)貼額度、價(jià)格部門定價(jià)格上限、能源部門定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場(chǎng)定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)定消納能力。實(shí)行這個(gè)新機(jī)制后，光伏發(fā)電發(fā)展的市場(chǎng)化導(dǎo)向更明確、補(bǔ)貼退坡信號(hào)更清晰、財(cái)政補(bǔ)貼和消納能力落實(shí)的要求更強(qiáng)化、“放管服”的改革方向更堅(jiān)定。
?。ㄈ豆夥ぷ鞣桨浮返恼叨ㄎ皇鞘裁?？對(duì)未納入以往國(guó)家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目如何考慮？
《光伏工作方案》是針對(duì)2019年新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，即只有2019年新建的需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目（除光伏扶貧、戶用光伏外）才可以參與補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)，其中《光伏工作方案》印發(fā)前已并網(wǎng)的本年度新建項(xiàng)目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時(shí)間證明。
近年來(lái)光伏發(fā)電發(fā)展迅速，一些省份為了支持地方光伏發(fā)電發(fā)展、推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，在國(guó)家下達(dá)規(guī)模之外自行安排了一些項(xiàng)目。從前期統(tǒng)計(jì)梳理的情況來(lái)看，這類項(xiàng)目總量還不小。按照國(guó)家相關(guān)政策，未納入國(guó)家建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目不納入國(guó)家補(bǔ)貼范圍。如果允許這類項(xiàng)目參與2019年補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)，勢(shì)必會(huì)擠占今年新建項(xiàng)目規(guī)模，進(jìn)而影響上游制造產(chǎn)能合理釋放，同時(shí)今年安排的30億元補(bǔ)貼目的是支持本年度光伏發(fā)電新建項(xiàng)目，保障光伏發(fā)電及上游制造業(yè)保持合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度?；谏鲜隹紤]，《光伏工作方案》明確今年參與補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)的范圍是2019年新建項(xiàng)目。鑒于未納入以往國(guó)家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目已經(jīng)形成一定規(guī)模且對(duì)能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用，存在這類項(xiàng)目的省份要根據(jù)本省實(shí)際積極采取措施妥善解決，國(guó)家能源局也將會(huì)同有關(guān)部門在研究相關(guān)政策時(shí)統(tǒng)籌考慮，通過(guò)轉(zhuǎn)為平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目、綠證交易等措施逐步解決。
?。ㄋ模┬枰獓?guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目組織實(shí)施的工作機(jī)制是什么？
鑒于光伏扶貧項(xiàng)目國(guó)家有專門政策規(guī)定，戶用光伏項(xiàng)目實(shí)行切塊管理，因此《光伏工作方案》明確除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上均由地方通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置方式組織項(xiàng)目、國(guó)家通過(guò)競(jìng)價(jià)排序確定補(bǔ)貼名單。具體工作機(jī)制為：
1. 省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目的組織實(shí)施，按照《光伏工作方案》要求，嚴(yán)格規(guī)范操作，及時(shí)組織本省擬參與全國(guó)補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目，按時(shí)向國(guó)家能源局報(bào)送擬申報(bào)補(bǔ)貼項(xiàng)目的有關(guān)信息。需要說(shuō)明的是，對(duì)于業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場(chǎng)地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開展前期工作且經(jīng)地方政府確認(rèn)的項(xiàng)目，根據(jù)《光伏工作方案》意見(jiàn)，可不進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主競(jìng)爭(zhēng)配置，通過(guò)省級(jí)能源主管部門直接申報(bào)國(guó)家補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)。這樣做，既體現(xiàn)了對(duì)業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場(chǎng)地自建光伏發(fā)電項(xiàng)目的支持，也保障了已開展前期工作項(xiàng)目業(yè)主的合理權(quán)益。
2. 國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)對(duì)各地申報(bào)的補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目按《光伏工作方案》確定的規(guī)則進(jìn)行全國(guó)競(jìng)價(jià)排序，確定納入國(guó)家補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目名單。
3. 為加強(qiáng)對(duì)今年光伏發(fā)電建設(shè)工作的監(jiān)管，保證公平公正、規(guī)范開展相關(guān)工作，《光伏工作方案》要求國(guó)家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)需提前介入和參與消納能力論證、競(jìng)爭(zhēng)配置工作方案制定等工作，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管區(qū)域電網(wǎng)消納能力論證、項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置、電網(wǎng)送出落實(shí)、項(xiàng)目并網(wǎng)和消納等事項(xiàng)的監(jiān)管。
?。ㄎ澹┭a(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目申報(bào)需具備什么條件？
企業(yè)申報(bào)競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼項(xiàng)目需具備以下條件。一是項(xiàng)目必須是2019年新建項(xiàng)目，其中《光伏工作方案》發(fā)布前已并網(wǎng)的本年度新建項(xiàng)目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時(shí)間證明。二是項(xiàng)目所在地符合市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理要求，項(xiàng)目具備接入和消納條件。普通光伏項(xiàng)目需按單個(gè)項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)多個(gè)分布式項(xiàng)目（或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。三是項(xiàng)目具備土地（場(chǎng)地）建設(shè)條件，需提供土地（場(chǎng)地）落實(shí)的支持文件。此外，由于競(jìng)爭(zhēng)配置原則上一年組織一次，企業(yè)需要按照地方競(jìng)爭(zhēng)配置工作方案及信息上報(bào)時(shí)間、內(nèi)容要求等，及時(shí)準(zhǔn)確向地方能源主管部門上報(bào)信息。
（六）為什么把工商業(yè)分布式項(xiàng)目和普通電站統(tǒng)一競(jìng)價(jià)？
將需要國(guó)家補(bǔ)貼的新建光伏發(fā)電項(xiàng)目統(tǒng)一競(jìng)價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)手段充分競(jìng)爭(zhēng)，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年來(lái)工商業(yè)分布式光伏發(fā)展迅速，市場(chǎng)規(guī)模和占比持續(xù)提高，從成本和競(jìng)價(jià)能力看，已經(jīng)具備了和普通電站競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力和條件。另一方面把工商業(yè)分布式項(xiàng)目和普通電站統(tǒng)一競(jìng)價(jià)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定規(guī)模份額，避免了對(duì)工商業(yè)分布式和普通電站人為進(jìn)行資金切塊分配，更加公平合理。
?。ㄆ撸﹪?guó)家是否出臺(tái)統(tǒng)一的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置辦法，具體有何考慮？
為了規(guī)范地方競(jìng)爭(zhēng)配置工作，《光伏工作方案》對(duì)地方競(jìng)爭(zhēng)配置提出了原則要求，明確了主要的競(jìng)爭(zhēng)要素，即競(jìng)爭(zhēng)配置工作方案要明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、安全質(zhì)量、建設(shè)條件等要求，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，保障充分合理競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)禁限價(jià)競(jìng)爭(zhēng)或變相設(shè)置中標(biāo)底線價(jià)格，各地在競(jìng)爭(zhēng)配置中要認(rèn)真落實(shí)。同時(shí)考慮各地情況千差萬(wàn)別，為使競(jìng)爭(zhēng)配置方案更加符合各地實(shí)際，《光伏工作方案》明確由各省根據(jù)各自實(shí)際按本通知要求制定適合本省的競(jìng)爭(zhēng)配置工作方案，國(guó)家不出臺(tái)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)配置辦法。這樣既保證了競(jìng)爭(zhēng)配置總的原則和方向統(tǒng)一，又給各省一定的靈活性。此外，各省組織的項(xiàng)目后續(xù)還要參加全國(guó)統(tǒng)一競(jìng)價(jià)排序，這對(duì)各省做好競(jìng)爭(zhēng)配置工作也是一種把關(guān)和監(jiān)督，有利于確保工作質(zhì)量，提高工作效率。
?。ò耍┥暇W(wǎng)電價(jià)修正規(guī)則是如何考慮的？
《光伏工作方案》明確，國(guó)家能源局根據(jù)修正后的上網(wǎng)電價(jià)報(bào)價(jià)由低到高遴選納入補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目，其核心是在國(guó)家財(cái)政主管部門確定的2019年補(bǔ)貼資金預(yù)算總額下，優(yōu)先支持電價(jià)退坡力度大的項(xiàng)目，以加速補(bǔ)貼退坡，擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。對(duì)于不同資源區(qū)、不同類別項(xiàng)目申報(bào)電價(jià)進(jìn)行修正，主要是考慮資源條件和建設(shè)成本等差異，通過(guò)電價(jià)修正使得各地各類項(xiàng)目具有可比性，具備在全國(guó)統(tǒng)一競(jìng)價(jià)排序的條件，同時(shí)也避免了對(duì)不同資源區(qū)、不同類別項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼資金切塊分配。
按照修正后電價(jià)進(jìn)行排序遴選，機(jī)制上與2019年光伏電價(jià)政策是銜接的，且電價(jià)補(bǔ)貼退坡力度大的項(xiàng)目靠前排序，也符合光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和降成本、去補(bǔ)貼方向。政策制定過(guò)程中，也研究過(guò)按補(bǔ)貼強(qiáng)度由低到高進(jìn)行排序遴選，但從目前情況來(lái)看，各省燃煤標(biāo)桿電價(jià)不一，甘肅、新疆、內(nèi)蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)燃煤標(biāo)桿電價(jià)普遍偏低，所以綜合考慮與現(xiàn)行電價(jià)機(jī)制銜接、已形成的產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素后，沒(méi)有采用這種辦法。
（九）補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目電價(jià)補(bǔ)貼如何計(jì)算？
在全國(guó)排序累計(jì)補(bǔ)貼總額時(shí)，先按“度電補(bǔ)貼強(qiáng)度×裝機(jī)容量×年利用小時(shí)數(shù)”計(jì)算各項(xiàng)目年補(bǔ)貼額，然后逐個(gè)項(xiàng)目累加計(jì)算總額。對(duì)于年利用小時(shí)數(shù)，有保障小時(shí)的按保障小時(shí)計(jì)算；未規(guī)定保障小時(shí)的，按II類地區(qū)1300、III類地區(qū)1100基礎(chǔ)小時(shí)計(jì)算。需要說(shuō)明的是，這個(gè)小時(shí)數(shù)只是為全國(guó)補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)排序時(shí)計(jì)算補(bǔ)貼總額用，項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí)按照實(shí)際上網(wǎng)電量（普通電站和全額上網(wǎng)模式分布式）或全電量（“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式）獲得補(bǔ)貼。
（十）戶用光伏350萬(wàn)千瓦規(guī)模是如何考慮的？文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國(guó)家補(bǔ)貼的戶用光伏適用什么政策？
為支持戶用光伏發(fā)展，綜合考慮財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算總額、戶用光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度以及2018年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目等因素，同時(shí)兼顧戶用光伏和補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)項(xiàng)目關(guān)系，參考近幾年戶用光伏的實(shí)際發(fā)展情況以及2019年安排一個(gè)月時(shí)間的建設(shè)緩沖期，經(jīng)研究并商有關(guān)各方，最終確定2019年納入國(guó)家補(bǔ)貼規(guī)模的新建戶用光伏350萬(wàn)千瓦，對(duì)應(yīng)補(bǔ)貼預(yù)算7.5億元。
對(duì)文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國(guó)家補(bǔ)貼的戶用光伏項(xiàng)目，《光伏工作方案》明確可按規(guī)定向所在地電網(wǎng)企業(yè)申報(bào)，經(jīng)當(dāng)?shù)貍浒笝C(jī)關(guān)和電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合審核確認(rèn)后，納入2019年財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模，執(zhí)行《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2019〕761號(hào)）。
?。ㄊ唬┤绾伪Ｕ狭腥胙a(bǔ)貼范圍項(xiàng)目能夠落實(shí)實(shí)施？
列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目按期落實(shí)實(shí)施是保障今年光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”發(fā)展目標(biāo)的重要條件。為保障列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目能夠落實(shí)實(shí)施，《光伏工作方案》提出了明確要求。一是明確項(xiàng)目申報(bào)前置條件，設(shè)定合理申報(bào)門檻。一方面，為保證列入補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目按期建成并網(wǎng)，門檻不能過(guò)低；另一方面為保證項(xiàng)目補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)的充分性，門檻也不能太高。據(jù)此，《光伏工作方案》規(guī)定普通光伏項(xiàng)目、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目需提供申報(bào)項(xiàng)目接網(wǎng)消納條件、土地（場(chǎng)地）落實(shí)情況支持性文件。普通光伏項(xiàng)目需按單個(gè)項(xiàng)目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)多個(gè)分布式項(xiàng)目（或新增分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。二是明確建設(shè)期限。對(duì)逾期未建成并網(wǎng)項(xiàng)目，每逾期一個(gè)季度并網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼降低0.01元/千瓦時(shí)，在申報(bào)投產(chǎn)所在季度后兩個(gè)季度內(nèi)仍未建成并網(wǎng)的，取消項(xiàng)目補(bǔ)貼資格。三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。將各省列入國(guó)家補(bǔ)貼范圍光伏發(fā)電項(xiàng)目逾期未建成并網(wǎng)情況作為光伏發(fā)電市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和下一年度申報(bào)的重要因素。此外，各省在制定本地區(qū)域統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性配置資源工作方案時(shí)，應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際情況制定保障項(xiàng)目順利實(shí)施的具體要求。
