一是時間。2020年的新規(guī)則可否在2019年年底前出臺，3月底前公布競補結果？元旦后，光伏開發(fā)商可加緊工作，有足夠的時間走完19年開發(fā)的項目，完成評估、接入審批和前期工作。

　　

　　二是接入。國家主管部門是否可安排電網(wǎng)企業(yè)年底前公布下年度各地區(qū)（甚至到各臺區(qū)）用于光伏的可新增并網(wǎng)消納的容量空間？如果國家主管部門無法做出這樣的安排，地方主管部門能否安排地方電網(wǎng)細化并公布各臺區(qū)可新增的容量空間？在2019年年底前公布出各臺區(qū)的容量空間，將大大有利于電站企業(yè)項目選擇和決策，降低前期開發(fā)成本。

　　

　　三是分工。國家與地方主管部門進行明確的分工，給予地方政府和地方主管部門更大的積極性和責任。例如，財政預算由國家主管部門“切塊”分給地方主管部門，由地方主管部門“切條”，分給光伏和風電等，進一步“切條”分給分布式、地面電站等。鼓勵地方政府配套資金加大投入，由地方主管部門統(tǒng)籌。國家主管部門統(tǒng)計各省補貼強度和深度，表現(xiàn)優(yōu)秀的下一年給予增加，表現(xiàn)較差的甚至于沒用完補貼額度的，下一年給予減少。顯然，這會刺激并發(fā)揮地方政府和地方主管部門的積極性，并完成相應的職責；國家主管部門也可從紛繁復雜的事務中解脫出來，完善規(guī)則、推動執(zhí)行、事后檢查等。這一思路，我們在《光伏新政看好，何不一步到位》也有表述。

　　

　　三、2020路在何方：并網(wǎng)、補貼和機制

　　

　　舉頭望遠，發(fā)達國家能源轉型如火如荼，新能源發(fā)展勢如破竹；欠發(fā)達國家能源供應不足，電力普及任重道遠，新能源事業(yè)（尤其是光伏）作為解決電力普及的最佳途徑，前景光明。反觀國內光伏行業(yè)步履艱難，前途暗淡，路在何方？

　　

　　順著“530新政”，若政策機制不變，可以預見，2020年光伏新增裝機規(guī)模應有所增加，但增幅有限，其他依然故我。一是經(jīng)過“530”后的競補操作，開發(fā)商對規(guī)則更為熟悉，2019年后期開發(fā)的項目有了更多的時間評估和報告，報送地方主管部門的項目應大有增加，但補貼總額若仍為22.5億元甚至減少，獲得補貼的規(guī)模則難以超出30GW?？紤]平價上網(wǎng)、戶用與扶貧等項目，或能達到40-50GW。二是電網(wǎng)接入愈發(fā)困難，一方面，各地光伏項目開發(fā)與電網(wǎng)容量比配置的信息、時間和空間都可能不對稱，供求難以平衡；另一方面，電網(wǎng)更新升級及投資并不以新增新能源并網(wǎng)容量作為主要考量，供不應求將長期存在，電網(wǎng)接入始終是稀缺資源。三是地方主管部門依然缺乏積極性，也不承擔相關責任。

　　

　　我們堅持認為“530新政”是好的政策方向，但若執(zhí)行機制存在缺陷，其未必能收獲好的結果。我們期待在以下方面作出調整，2020年光伏行業(yè)將可期可待。

　　

　　（一）并網(wǎng)

　　

　　在我們近期發(fā)表的《目標沖突下的新能源并網(wǎng)消納問題何解》一文中，我們認為在電網(wǎng)企業(yè)追求收入最大化的目標導向下，僅靠傳統(tǒng)的行政手段予以協(xié)調，新能源并網(wǎng)消納問題將時好時壞。

　　

　　1/最優(yōu)方案

　　

　　國務院國資委按照中共中央、國務院2015年8月下發(fā)的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》要求，重新定義電網(wǎng)企業(yè)的公益性質，改變電網(wǎng)企業(yè)的目標導向和約束機制。電網(wǎng)企業(yè)的目標不應以業(yè)務收入作為導向，而是應該調整為：降低輸配成本、提高營運效率、增加新能源消納總量和比例（包括直接并網(wǎng)、“自發(fā)自用”及“隔墻售電”等）、提升應急反應能力等。

　　

　　同時，國家主管部門將新能源消納額度和比例指標直接下達給電網(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)各地電源及負荷布局，全國一盤棋最優(yōu)化設計，規(guī)劃未來的投資，提前公布各地區(qū)（甚至細化到各臺區(qū)）下年度乃至往后五年的可新增并網(wǎng)消納額度。

　　

　　可以預見的是，電網(wǎng)企業(yè)將更加重視在內部降本增效，一方面采購供應將追求更經(jīng)濟更節(jié)約，而不太可能高成本內部采購；另一方面傾向于主輔分離，愿意將低效的輔業(yè)資產和企業(yè)剝離；此外，低成本的“自發(fā)自用”和“隔墻售電”等方式將備受鼓勵。在外部則大力提升服務品質，積極推廣并普及高效型的新能源并網(wǎng)消納技術等。可以預見，該執(zhí)行方案的結果是：電網(wǎng)效率和服務提升、尋租和利益交換減少、新能源消納大幅改善等。

　　

　　2/次優(yōu)方案

　　

　　不改變電網(wǎng)企業(yè)的企業(yè)屬性，依然追求收入最大化。國家主管部門將新能源發(fā)展目標兌換為約束性的消納指標，直接下達給電網(wǎng)企業(yè)并進行考核。由電網(wǎng)企業(yè)在全國范圍內統(tǒng)籌安排，優(yōu)化布局，做好輸配接入升級的更新改造和投資，并提前發(fā)布各臺區(qū)范圍內新增新能源消納容量，實現(xiàn)網(wǎng)源雙方信息、時間和空間的對稱，為新能源投資企業(yè)投資決策指航，各地電網(wǎng)需為符合接入標準的項目無條件并網(wǎng)消納。這樣安排的弊端主要是電網(wǎng)企業(yè)傾向于要求多增加輸配電及接入的投資，間接推高未來的輸配電成本，未來輸配電降價空間或將收窄。

　　

　　3/再次優(yōu)方案

　　

　　不改變電網(wǎng)企業(yè)目標函數(shù)，不改變國家主管部門下達指標途徑，地方主管部門安排地方電網(wǎng)細化投資計劃，并在年底前公布各臺區(qū)可新增的容量空間，指導電站企業(yè)項目選擇和決策，降低前期開發(fā)成本。雖然地方主管部門沒有多少可利用的“抓手”，但考慮地方政府與地方電網(wǎng)責權存在交集，多溝通多協(xié)調，地方電網(wǎng)應能傾向配合。

　　

　　（二）補貼

　　

　　目前來看，新能源行業(yè)還不能完全交給市場。一是考慮到傳統(tǒng)能源的負外部效應，即污染及碳排放等，在沒有對傳統(tǒng)能源征收環(huán)境費用之前，以示公平，新能源發(fā)展應該得到額外照顧，財政補貼只是其中之一，除了財政補貼，要求優(yōu)先消納、稅收抵扣等都合情合理。二是站在能源發(fā)展的歷史長河中，化石能源終將枯竭，人類未來的依仗必將是可再生能源，而可再生能源才剛剛起步，補貼是各國通行的規(guī)則和習慣做法。在《光伏新政看好，何不一步到位》一文中，我們就補貼問題提出比較系統(tǒng)的解決方案。就新增補貼總額，我們建議增加到60-100億元，也體現(xiàn)出中央政府能源轉型和綠色發(fā)展的決心。

　　

　　1/最優(yōu)方案

　　

　　根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉型等因素，將補貼總額“切塊”分給省級主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額，各省主管部門根據(jù)各地自然稟賦、轉型目標等各種條件和約束，再進行“切條”，切給光伏和風電，光伏可進一步“切成”地面、分布式、戶用、扶貧和光儲等；風電可進一步“切成”集中式、分散式、海上和風儲等。由省主管部門根據(jù)國家主管部門的競補規(guī)則制定各省競補辦法和措施，通過競爭排序優(yōu)選出可享受補貼的各類項目，各省主管部門將省內中標項目匯總報給國家主管部門。其好處是：其一，有利于調動地方政府積極性，多方籌措地方補貼資金，擴大新能源投資規(guī)模；其二，有利于各省因地制宜，根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在新能源各板塊進行調劑分配；其三，有利于地方競補模式的創(chuàng)新，增加競補模式的多樣性，例如省內扶貧和戶用競補規(guī)則創(chuàng)新；其四，有利于減輕國家主管部門統(tǒng)籌的壓力。

　　

　　2/次優(yōu)方案

　　

　　由國家主管部門根據(jù)新能源發(fā)展的目標和方向，將補貼總額先“切條”，即進行風電、光伏甚至更細的劃分，再“切塊”給地方主管部門，鼓勵各省配套增加各“條條”的補貼金額。

　　

　　3/再次優(yōu)方案

　　

　　現(xiàn)有模式下，由國家主管部門制定全國范圍內統(tǒng)一的競補規(guī)則，并根據(jù)各地的自然稟賦和上網(wǎng)電價等差異，進行了一定的系數(shù)調整。各項目業(yè)主進行成本收益測算和評估后，進行補貼報價，在全國范圍內排序。最后進入國家補貼名單的項目，項目業(yè)主前期測算應有正常利潤，顯然地方政府不會再二次補貼；沒有進入國家名單的項目，地方政府也無從補貼，也無法再行訂立省內競補規(guī)則。在全國大一統(tǒng)的競補規(guī)則下，地方政府無法形成補貼機制，同時，地方主管部門只是起一個傳遞作用，即收集材料匯總報給國家主管部門，地方主管部門無權無責，也沒有積極性，這就可以解釋為什么上報項目總體偏少，一些省份在2019年競補項目上幾乎全省覆沒。

　　

　　新增電站的補貼問題可以解決得更好，存量電站的補貼問題依然困擾整個行業(yè)，導致大比例的民營電站企業(yè)變賣家產，少數(shù)破產倒閉，個別企業(yè)家甚至失信成為刑事通緝對象，這一由來已久的問題是否有解，財政部相關官員基本無法給出滿意的答案。就如何解決存量電站補貼問題，有興趣的同行可以參閱網(wǎng)絡文章《一把好牌打得稀爛，光伏行業(yè)如何更好》和《可再生能源電力配額制，只能回歸本源另起爐灶》，近期，我們將重新梳理，找出可行的解決辦法。

　　

　　（三）機制

　　

　　就新增光伏項目而言，影響投資者決策的因素很多，包括土地租金稅費、建設運維成本、資金使用成本等，關鍵還是并網(wǎng)消納和補貼問題。這兩個關鍵問題解決好，光伏電站收益穩(wěn)定，電站本身即可變成準金融產品，資金和融資問題也就迎刃而解。

　　

　　1/最優(yōu)機制

　　

　　最優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼方案。核心點是國務院國資委能否按照中共中央和國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的要求對電網(wǎng)企業(yè)進行劃分和定位。中央文件出臺四年多了，迄今為止，國資委在劃分中央企業(yè)類別上無所作為，這間接影響了我國新能源行業(yè)的發(fā)展。這些負面的直接影響，包括歷年來的“棄風、棄電、棄水、甚至棄核”、輸配電成本偏高、新能源并網(wǎng)消納比例偏低等；間接影響包括由此引起的終端電力成本偏高導致國家經(jīng)濟競爭力不足、污染和高碳排放高居不下，及群眾的身體健康狀況下滑等。

　　

　　2/次優(yōu)機制

　　

　　次優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼方案。核心點是國家主管部門能否將國家新能源發(fā)展的目標兌換為消納指標直接下達給電網(wǎng)企業(yè)，將新能源補貼總額“切塊”分給各省主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額。其結果是，新能源發(fā)展得到更多的補貼資金，并網(wǎng)消納問題得以解決，新能源發(fā)展的規(guī)模將大大擴大，有助于加快能源轉型的步伐。

　　

　　3/再次優(yōu)機制

　　

　　再次優(yōu)并網(wǎng)方案+最優(yōu)補貼機制。核心點是權力和責任都交給地方主管部門，地方主管部門安排地方電網(wǎng)細化，并提前公布各臺區(qū)可新增的容量空間，同時地方主管部門可爭取更多的國家補貼和地方補貼，用于本地的新能源發(fā)展。國家主管部門對各地競補規(guī)則、執(zhí)行情況、資金使用、并網(wǎng)消納等進行指導、考核和獎勵。

　　

　　四、2020寄語

　　

　　發(fā)達國家可再生能源起步較早，行業(yè)發(fā)展比較健康，經(jīng)驗表明，新能源公共政策的設計、路徑和執(zhí)行至關重要。我國新能源政策有其特殊性，一是涉及到多個中央政府部門，各自追求的目標不一，協(xié)調兼容目標有難度；二是我國地域廣闊，各地資源稟賦有差異，需因地制宜；三是政府管理層級較多，中央、省級、地市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委，雖然是四級政府，但有六級管理，政策傳導和執(zhí)行極有可能各有解釋、甚至會南轅北轍；四是涉及到的企業(yè)主體復雜，有獨占型的電網(wǎng)企業(yè)、國家級的電力集團、地方國有電力集團、各類規(guī)模不一的民營企業(yè)，各自追求目標利益最大化而互相制約和限制，國家能源轉型目標就會在各種糾纏中打折。鑒于我國國情的特點和政策環(huán)境的復雜性，公共政策需要簡單，才有利于貫徹執(zhí)行；需要統(tǒng)一規(guī)則，更需要發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，責權利才能在各級歸位。

　　

　　2020年，我們期待“530新政”的延續(xù)，期待新辦法更早些出臺，期待更優(yōu)的政策機制，期待更多的企業(yè)積極參與，期待社會各界的理解和支持。

　　

　　文 | 湯雨 魏征  趙榮美 王進

　　

　　國合洲際能源咨詢院新能源研究小組

　　

　　文章來源：國際能源網(wǎng)/光伏頭條